緬甸有一百多年的英屬歷史,但戰後軍政府把海島左行的車道改為大陸體系的右行。近十年來因為政策開放,緬甸民眾從日本、泰國購入大量左駕的二手私家車。左駕右行成為常態,在擁擠的市區一般倒也相安無事,但若在郊外要超趕大貨車時,就會看到駕駛邊開車邊起身,頻頻到另一側探視來車的路況,要不出事也算藝高膽大。

2005年底軍政府遷都到奈比多,但所有的外國使館都還留在仰光。新首都有條20線道的馬路,卻幾乎沒有車輛行走。舊都仰光仍是經濟重心,但未富先貴,擁擠混亂的情形就像許多東南亞的二線殖民城市。

然而緬甸在看似糟糕的城市治理背後,卻醞釀了一個大跨度的政經轉型。 2008年時,緬甸是個風災肆虐與軍警施暴的封閉國度,反對派的領袖翁山蘇姬還在長期軟禁中。但在數年之間,緬甸解除了媒體管制,釋放了大多數的政治犯,讓反對派補選成為國會議員。並且推動改革,吸引外資。2011年,時任美國國務卿的希拉蕊到訪,2013年,緬甸更是歐巴馬東協訪問的首站,而總統登勝成為華府的座上賓。今年五月,緬甸成為東協高峰會的東道主。按照預計的時程,2015年將舉行全國大選。

 

然而這一切是如何開始的?

緬甸內部的政情變化固然是轉型大戲的主場,但更大的框架必卻是美國重返亞洲的戰略。在這場中美博弈的棋局中,緬甸的統治集團和反對派在對抗的同時,聯手改變了自己國家的戰略定位。

軍人獨裁與經濟滯後讓緬甸毫無選擇地必須依賴中國,而中國也十分看重這個進入印度洋門戶的鄰邦。中共執政初期不但對緬劃界割地,解放軍還長期援助緬軍,中資企業大舉進駐緬甸,北京甚至默許緬甸政府軍武力清剿跨境的少數民族。 但長期的孤立與高壓體制終究爆發民怨。2007年紅番花革命時,學生與僧侶前仆後繼,但緬甸當局在中共的「敦促」下,出重手鎮壓民主。而第二年的特大風災提供了各國人道援助組織進駐的機會,而美國也適時介入,與軍政府建立非正式的對話渠道。

翁山所領導的反對陣營高舉的普世價值,讓國際持續關注緬甸的局勢。應該是統治集團中也有人警覺對中國一面倒的弊害,所以雖然對抗不斷,但脫中就美的路線逐漸成為朝野共識。指標性的事件就屬2011年,新任總統登盛宣布在任內停建位在克欽邦,原本由中國援建的密松水庫。但於此同時,緬甸並沒有完全忽略中國的在此區域的核心利益,由緬甸西北海港直通中國昆明的油氣管線今年已經完工運轉。

而美國這次在緬甸的重返絕非只說不練,不但呼朋引伴而且還官商分進合擊,政治佈署由美國主導,產業發展則由盟邦日本牽線規劃,準備在依洛瓦底三角洲,打造一個足可取代暹羅灣與珠三角的製造業基地。台灣鞋業代工的龍頭寶成,原來認為緬甸缺電及原料供應不穩,卻在美國上游企業(Nike)的勸說下,不甚情願地到緬甸投資設廠。

和東協的鄰居相比,緬甸有後發的優勢。如果加上鄰近中印的市場與美國的政治背書,緬甸的確已經具備吸引跨國投資的條件。此時緬甸最需要的,正是全盤的國土規劃與基盤設施的提升。但緬甸重大的政策,都必須等到2015年的大選後才能決定,目前最大的變數在於翁山的總統候選人身分尚未被確認。中國在緬佈署多年,歐美勢力準備叩關,各界親中親美各有理由。明年大選既是發展路線的抉擇,也是清算歷史包袱,啟動轉型正義的機會。

回顧緬甸的戰略轉型,似乎是照著美國設定的路徑圖來推動,為何軍事獨裁政權會逐步地自限特權,願意與反對派公平競爭?一個可能的推想是,美國(也許加上東協)的介入讓緬甸統治集團與反對派達成某種默契,在兼顧大國利益的情況下推動改革,讓體制內的掌權者分潤民主的光環,並經由國際的加持,在國內鞏固開放的路線,形成不可逆的改變。

以南非的案例來看,轉型不只需要飽經苦難的民主英雄,體制內識察時勢的當權派也是關鍵。南非末代的白人總統戴克拉克接受曼德拉的邀請出任普選之後的副總統,就是頗為明智的抉擇。而登盛其人對緬甸戰略轉型的貢獻,可能已經超過南非的戴克拉克與台灣的蔣經國。

緬甸的改革多走一步,就離中國模式越遠一步,這是美國近年來在亞洲地緣上少數斬獲,也是中國延伸影響力的重大挫敗。我們無法得知北京如何反思在緬的長期得失,但緬甸轉向的訊息清晰無比:亞洲鄰國多少都樂見中國拉動區域的成長,但卻不想成為像中國一樣的社會。再多的援建與讓利都比不上民主及其期許諾的長期繁榮。緬甸改革之後,中國將更形孤立。

對台灣來說,緬甸不只是個投資旅遊的樂土,更是與大國交往的好教案。緬甸對中國有拒有迎,清楚知道自己的分量並充分發揮自主性。比起一昧親中的藍營官商高明太多。馬金政權空喊了六年拚經濟,卻不知唯有破除執政者自身因襲的慣性,並和在野黨取得一定共識,國家才能重新定位,呼應區域長期發展。綠營若能深思緬甸的處境,當知亞洲國家無可迴避於中國的崛起,而美國雖然有心重返,但財力心力終究有限,台灣切勿無限親美,把自己立場壓縮如菲律賓一般。

回到現實上,緬甸的民主還有很長的路要走,位居核心地帶的緬族必須以更開闊的胸襟來建構多民族的共和。在北方與東部,民選政府必須與部族武裝展開停火的談判,而若開邦羅興亞回教徒令人髮指的悲慘處境,更是考驗自詡為佛土國度的緬甸人心。即使過了明年普選的匝口,幾乎可以斷定,緬甸都將進入內線的超車道,加速追趕亞洲的鄰國。但轉換車道總是凶險相伴,既要瞻前也要顧後,不能狂飆也慢不得。

順便一提,緬甸政府決定明年開始禁止右座左駕的車上路,屆時的路況一定像大選一樣,精采可期。

Copyright © 2013. All Rights Reserved.